・ １５２ ・ 陕西农业科学 ２０１０（２） 行政事业单位国库集中支付问题思考 张燕 （杨凌示范区财政局，陕西杨凌７１２１ｏｏ） 摘要：行政事业单位国库集中支付是社会主义市场经济体制下建立公共财政的必然要求。阐述了行政事业 单位国库集中支付的必要性，分析了行政事业单位国库集中支付的主要内容，同时结合本区目前存在的问题， 对如何加强行政事业单位国库集中支付管理提出了建议。 关键词：行政事业单位；国库集中支付；思考 行政事业单位国库集中支付是社会主义市场 经济体制下建立公共财政的必然要求。国库集中 ２ 行政事业单位国库集中支付的主 支付制度作为行政事业单位国库集中支付的重要 要内容 内容，它的实施使财政资金在申请和拨付的程序 建立国库单一账户体系，撤销各预算单位存 和方式上，与原来的做法有了根本的区别。这种 款账户，资金收进国库单一账户体系运行，支出由 新的拨付方式，就是要改变原有按“以拔代支”办 财政国库集中收付中心通过国库单一账户体系直 法由主管部门自己平衡、分配使用资金的做法，预 接支付到收款人（即商品和劳务供应商或最终用 算单价要完全按批复的部门预算执行。通过行政 款单位，下同）。 事业单位国库集中支付，一方面，要保证节约资 ２。１ 建立国库单一账户体系 金，财政资金的现金余额都要保留在国库中；另一 建立以财政国库单一账户为核心，预算外资 方面，要保证预算单位用款是按预算来执行的，调 金支出专户为辅助，财政零余额账户和单位零余 整预算也是按程序进行的，而不是随意的调整。 额账户为网络的财政资金支付和清算体系，确保 １ 行政事业单位国库集中支付的必 财政资金封闭运行。 （１）财政部门在中国人民银行开设国库存款 要性 单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的 党的十六届三中全会明确指出要“深化部门 财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业 预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管 银行开设的财政零余额账户和预算单位零余额账 理”改革，中纪委把这几项改革作为从源头上治理 户进行清算，实现支付。 腐败的重要措施。传统的财政性资金缴拨方式， （２）财政部门在商业银行开设预算外资金存 是由征收机关和预算单位设立多重账户分散进行 款户，用于记录、核算和反映列入部门预算的预算 的。在这种方式运作下，财政性资金活动透明度 外资金收入和支出活动，并用于与财政零余额账 较差，不利于实施有效管理和全面监督；财政资金 户和预算单位零余额账户进行清算，实现支付。 的使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时 （３）财政部门在商业银行开设财政零余额账 有发生，甚至引发腐败现象；财政收支信息反馈迟 户，用于办理财政直接支付业务，并与国库存款单 缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提 一账户和预算外资金存款户进行清算，实现支付。 供准确依据，已越来越不适应公共财政的发展要 （４）财政部门在商业银行为预算单位开设零 求，必须进行改革。因此，各行政事业单位要充分 余额账户，用于办理预算单位财政授权支付业务， 认识财政国库集中支付制度改革的必要性和重要 并与国库存款单一账户和预算外资金存款户进行 性，摆脱传统管理方式的束缚，树立全新的理财观 清算，实现支付。财政部门是管理国库单一账户 念，积极支持和参与改革。 体系的职能部门，未经批准任何单位不得擅自开 收稿日期：２００９—１２－３０ 张燕：行政事业单位国库集中支付问题思考 设、变更或撤销国库单一账户体系中的各类银行 账户。人民银行要加强对国库单一账户和代理银 行的管理监督。 ２．２建立用款计划制度 在科学合理编制部门预算的基础上，建立用 款计划制度，规范财政资金使用管理。通过实行 用款计划管理，从制度和操作程序上保证预算单 位按用款计划使用财政资金。各预算单位按规定 原则和要求，科学合理地编制季度分月用款计划， 经财政部门审核后，作为办理用款申请的依据。 执行中，预算指标控制用款计划，用款计划控制用 款申请。分月用款计划是财政部门办理财政资金 支付和调度库款的依据。没有用款计划，各项资 金请、拨、用、支都不能实现。 ２．３规范国库集中支付程序 根据部门预算和资金性质，明确划分财政直 接支付与财政授权支付，各项支出通过规定的支 付程序，将资金直达收款人。 （１）划分支出类型。根据财政国库集中支付 管理需要，支出具体分为：①工资性支出，即部门 预算中安排对职工个人工资、津贴、奖金以及对职 工个人家庭补助等社会保障支出；②购买性支出， 即部门预算安排中除工资性支出、零星支出外，购 买服务、货物、工程项目等支出；③零星支出，即部 门预算中安排预算单位购买性支出中的小额支出 部分，包括《政府采购目录表》以外的支出，或列入 《政府采购目录表》所列品目，但未达到规定数额 的支出；④转移支出，即部门预算中安排给所属预 算单位或下级财政部门未指明具体用途的支出； ⑤上解支出，即部门预算中安排上缴上级主管部 门及财政部门的支出；⑥往来结算支付，即国库集 中支付制度改革后，各预算单位往来资金纳人国 库单一账户体系管理，所发生的往来结算资金 支付。 （２）核定支付方式。按照不同的支付主体，对 不同类型的支出，分别实行财政直接支付方式和 财政授权支付方式。财政直接支付的范围：工资 性支出、购买性支出、转移支出、上解支出以及零 星支出和往来结算支付中的转账结算支出。财政 授权支付的范围：零星支出、往来结算支付中属于 《中华人民共和国现金管理暂行条例》规定的现金 开支范围的支出（对职工个人的工资性支出 除外）。 （３）规范支付程序。①财政直接支付程序。 由预算单位根据批准的部门预算和用款计划，向 财政国库集中收付中心提出用款申请，国库集中 收付中心对用款申请所列事项进行审核后，经申 请单位委托开具支付令，通过代理银行将资金从 财政零余额账户直接支付到收款人；②财政授权 支付程序。由预算单位根据财政部门下达的授权 支付额度，直接开具支付令，到指定代理银行从单 位零余额账户提取现金，将款项支付给收款人。 财政部门对授权支付事项，区别月度现金用款额 度和一次性现金用款额度进行管理，其中月度现 金用款额度按月补足。 预算单位的财政资金支付活动，依托银行间 清算系统，由代理银行先行垫付资金，再通过国库 单一账户体系进行资金清算。 ３ 目前我区行政事业单位国库集中 支付存在的问题 根据陕西省委、省政府的厅党组的统一部署， 从２００７年１月１日起，陕西省行政事业单位全面 实行国库集中支付制度，全部使用财政部统一开 发的地方版国库集中支付软件。我区在实施运行 中依然存在以下问题： （１）预算的批准程序和时间问题。根据《预算 法》第四十三条、《预算法实施条例》第三十、三十 一、三十二条规定，我国当年预算从各级人大会批 准，再由财政部门、主管部门批复到基层单位，我 区一般在三、四月份才能到位。而实行国库集中 支付要求各部门、单位在发生每项经济业务时，要 根据批复的项目额度内进行支付和清算。预算批 复不及时，财政部门的授权支付额度就很难及时 下达。 （２）预算编制的细化问题。目前财政部门对 事业、行政单位的预算核定，一般是根据预算单位 的特点、事业发展计划、财务收支状况以及国家政 策和财力可能，核定单位年度预算收支规模，预算 支出仍达不到逐笔进行核定，因此，预算单位要依 据年度收支计划逐笔按具体用途提出用款申请， 也是很难做到的。 （３）支付申请程序复杂。①请款环节增加。 单位既要根据批复的预算填报分月用款计划，还 要根据用款计划于使用前逐级提出申请。就目前 而言，分月用款计划不外乎就是对年度支出预算 总数的均分，实际意义不大。②财政授权支付凭 证重叠。单位从零余额账户转账或提款时，不仅 陕西农业科学 要使用原有的转账支票或现金支票，还要再手工 填写一张授权支付凭证，同时送交银行，增加了凭 证出错的机率和核对的工作量。 （４）信息系统建设尚未实现真正意义的“五统 ”一。按照财政部要求，对财政国库管理制度改革 起重要支撑作用的信息系统建设，必须要实现“统 一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台、 统一组织实施”。但从目前县级财政内部使用的 各应用软件基本是自成体系，尚未实现整合。数 据难以实现统一和真正共享，影响改革发展的整 体性和连贯性。 ４ 如何加强行政事业单位国库集中 支付管理 ４．１ 规范预算编制方法。提高预算编制的科学性 和准确性 财政收入预算应建立在一套科学的经济预测 体系基础上，财政支出预算则应采取几年滚动预 算的办法。每个部门都有一个长期的战略发展规 划，部门在编制部门预算时以这个战略发展规划 为基础进行编制，做到预算与部门发展规划和工 作计划紧密的结合，为预算的细化创造比较好的 条件。同时，财政部门应尽早批复预算，特别是政 府集中采购的项目，应在年前逐项核定为宜，以便 办理政府集中采购，实现财政直接支付。 ４．２加强财政资金使用的监督管理。有效地防范 和控制财政资金支付风险 财政部门要加强对预算单位资金使用的监 督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用 申请；建立健全国库集中收付中心的内部监督制 约机制，定期对国库集中收付中心的相关业务进 行内部审计；人行要加强对代理财政国库集中支 付业务的商业银行的监控，充分发挥对商业银行 的监管作用；审计部门要进一步加强对预算执行 情况的年度审计检查，促进部门预算单位依法履 行职责；纪检监察部门要严肃国库集中支付改革 执行纪律。通过建立和完善科学合理的监督制约 机制，确保财政资金安全。 ４．３加快推进公共财政支出改革，建立完善的国 库集中收付制度 财政国库管理制度改革是一项涉及全局的开 拓性工作。做好改革仅靠财政部门一家是远远不 够的，必须依靠各部门的协调联动、密切合作。财 政部门要强化服务意识，苦练内功，提高支付效 率，做到规范管理、热情服务，让部门和用款单位 切实感到改革带来的方便、快捷。人民银行、代理 银行要发挥保障职能，确保财政资金缴拨清算安 全、高效，并加强对代理财政支付清算业务和零余 额账户的监控。所有政府收人和支出都统一纳入 一个公共资金账户体系。财政支出通过资金拨付 管理系统，减少财政收支的中间环节，杜绝财政资 金被挤占、截留、挪用等问题，保证政府财权、财力 的完整性，确保了财政资金的使用效益。 ４．４逐步建立健全统一管理的信息系统 国库集中收付改革的实现依赖于国库管理电 算化水平的高起点、高质量。因此，应以构建完善 的政府财政管理信息系统为目标，以软件开发应 用、网络建设和信息资源开发为重点，积极推进财 政信息化建设，为实现规范理财、科学理财、高效 理财提供良好的技术支撑。①在财政部门的统一 指导下整合各应用软件，完善国库集中支付应用 软件，在满足数据的录入、汇总要求的同时，提供 用款计划及支付申请的联网上报审核功能，实现 网络化操作与管理。②构建由人行国库部门、财 政部门、预算单位及相关金融机构组成的广域网， 实现及时、准确地收集国库数据，提供国库管理信 息，财、库、银信息库资源共享等基本功能。③开 发适应现行预算体制和国库支付要求的银行信息 清算系统，充分考虑预算单位的需求，对预算单位 留出接口，改变原有旧的对账单模式，按照国库集 中支付的要求，按类、款、项进行对账。在管理信 息的交换上，按要求定期编制支出月报等。 参考文献： ［１］ 刘炼．行政事业单位建立国库集中支付制度的构想 ［Ｊ］．决策与信息（财经观察），２００７，（Ｏ４）：１６—１８． ［２］ 苏李萍．浅谈会计集中核算向国库集中支付过渡后 行政事业单位资金的管理［Ｊ］．会计之友。２００５。 （０７）：３３－３４． ［３］ 张军锋．国库集中支付制度运行中出现的问题及改 进建议［Ｊ］．西部财会，２００５，（Ｏ８）：２１—２３．