千呼万唤始出来 我国开征燃油税对国家能源安全以及节能减 排等方面有着极其重要的现实意义和深远意义。 我国自ｌ ９９４年提出征收燃油税以来，历时１ ４年， 现在终于浮出水面，于２００９年１月１日付诸实施。 费、公路客运附加费和公路运输管理费等ｌ ４项 相关交通规费而产生的税种，其实质是成品油消 费税。显而易见，燃油税的推广将使车辆的使用 成本结构发生较大变化，先前不同车辆问几乎一 视同仁的养路费、车船使用税等固定支出将被燃 油税取代。燃油税征收提出１ ０多年， 一直受到社 会广泛关注，引起了国内政治、经济领域及有关 部门专家学者的广泛探讨与研究。 本文从燃油税的征收背景出发，．探讨我国进行燃 油税征收的五大意义以及燃油税实施过程中面临 的挑战与对策。 燃油税是指政府对燃油、燃气在生产、销售或 零售环节征收的专项性质的税收。目前，世界上 １ ３０多个国家和地区开征了燃油税。在我国，燃油 税是对我国境内行驶的汽车购用的汽油、柴油所 征收的一种税。它是费改税的产物，足取代养路 我国燃油税的征收背景 我国最早提出征收燃油税可追溯到１ ９９４年。 此后１ ４年问，有关燃油税改革的热议在不断的持 续升温中，ｌ９９７年全国人大通过的 公路法 ，首 次提出以“燃油附加费”替代养路费。ｌ９９８年ｌ ０ 月，国务院提请全国人大审议的公路法修正草案 里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。ｌ９９９年ｌ０ 月， 公路法 修正案获得通过。２００５年发布的（（中 共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五 年规划的建议》中指出：“调整和完善资源税，实 施燃油税，稳步推进物业税”。２００７年１月，国税 总局将完善燃油税改革列入２Ｏ０７年工作范围，一 度传出燃油税要出台的消息，但此后的高油价却 真的将“机会”越抛越远。回顾之前我国燃油税 改革之路，可以说，燃油税的真正具体实施一直 在“择机”和“继续等待”中难以推行。直到２００８ 年，随着国际油价的回落，燃油税开征渐近的脚 步才愈加清晰。２００８年１ １月２６日，温家宝总理 主持召开的国务院常务会议，审议了成品油价格 和燃油税费改革方案，并决定向社会公开征求意 见。１ ２月５日，成品油价税费改革方案（征求意 见稿）发布。最终燃油税在２００９年１月１日正式 施行，这意味着酝酿了１ ４年之久的燃油税，千呼 万唤，终于始出。 我国实施燃油税的意义 燃油税改革对于我国国家能源安全、节能减 排、产业结构调整等方面具有深远意义。 第一，实施燃油税是控制能源消费，推动社会 节能减排的快捷方式。随着我国经济的高速增长， 尤其足汽车行业的迅速发展，个人石油消费量的 激增，我国的石油消耗量也在以惊人的速度增长， 供需矛盾日益突出。据统计，我国国内生产总值 每增长１％，年石油消耗量将增长０．６％。但由于资 源匮乏，国内的油气资源已无法满足社会经济发 展的需要，我国从１９９３年由石油净出口国变为净 进口国，２Ｏ０５年又跃居为世界第三大石油进口国 和第二大石油消费国。随着我国石油资源对外依 存度的逐年攀升，由２００１年的２９．１％上升到２００６ 年的４７．３％，目前已达到５０％，我国的石油安全受 到了严峻的挑战，节能减排已经被提升到战略高 度。因此，实施燃油税，利用价格杠杆控制调整 石油消费，推进全社会节能减排已经势在必行。 第二，实施燃油税是提高石油利用率，改善环 境质量的有效手段。我国经济发展中存在着石油 利用率低、单耗水平高、浪费大、环境污染严重等 问题，造成了经济发展与环境压力之间的矛盾，严 重制约着我国经济社会的良性发展。与国际通行 的石油消费强度比较，我国石油消费强度为０．１９， 大体相当于日本的４倍，欧洲的３倍，美国的２倍， 石油利用效率之低可见一斑。随着机动车保有量 的快速增长，耗油量急剧增 革的方向。而且燃油 加，燃油污染也日益严重。 税的开征为国家通过 目前，大城市８０％以上的一 税收引导消费者和企 氧化碳、４０％以上的氮氧化 业合理有偿的使用不 物均来自机动车尾气排放。 可再生资源，提供了 作为间接税，燃油税可以从 一种新的途径，可以 两方面发挥作用。一方面， 从一定程度上减少能 燃油税实行“多用多缴，少 源的消耗和对环境的 用少缴”的税收原则，直接 影响，并且实现了对 将道路的使用频度反映在 环境污染的补偿。 多支付的燃油税负中，在改善石油利用效率的基 第四，实施燃油税是调整汽车产业发展方向， 础上更好的体现税负公平，有效克服中国养路费 保证汽车行业可持续发展的良好方法。燃油税实 政策存在的激励不当，融资不力的问题；另一方 施前，由于我国油价较低，消费者购车时不会过 面，有助于矫正道路拥挤、尤其足城市道路拥挤 多考虑油价，因此大排量汽车占中国消费市场主 的外部性。二者结合，可以提高我国的石油利用 导地位的情况一直难以改变。燃油税的开征使得 效率，较少污染物排放，有效改善环境质量。 原来的养路费等固定成本转变为可以由车主自主 第三，实施燃油税是完善税收制度，改革资源 控制的变动成本，油耗水平成为消费者购车过程 税的必然要求。十七大报告提出要实现节能减排 中的重要指标。由此，随着燃油税的推出，多用 目标，深化财税制度改革，建立健全资源有偿使 油多缴税，少用油少缴税，汽车排量大小将直接 用制度和生态环境补偿机制，建设生态文明。为 决定使用车的费用多少，这将引导消费者购买节 实现这些目标，制定和适时地推出燃油税显得尤 能环保的小排量汽车减少车辆废气对环境的污染， 为重要。现代公共财政理论认为，在一个合理的 从而有利于引导我国汽车产业向着“节能、环保、 财政收入体系当中，非税收入所占的比重不宜过 安全”的健康轨道发展。另外，燃油税的推出将 高。就我国税费收入构成比例看，税外收费的比 促进混合动力汽车、代用燃料汽车、电动汽车等 重过大，不仅造成了财政收入的流失，削弱了中 新能源汽车的研发。全国政协副主席、科技部部 央政府宏观调控力度，造成地方性多收费项目。因 长万钢表示，一直到“十二五”期间，我国都将 此，实现由养路费等行政性收费到燃油税的转变， 继续加大对节能和新能源汽车的研发、示范运行 有利于规范行政管理，实现依法治税，体现税收 和产业化的支持力度。政府也将组织建立节能与 公平原则，这也是我国目前税费改革的目标之一， 新能源汽车技术产业联盟，在此基础上形成可供 符合国际惯例和国家“十一五”时期财税体制改 国内企业共用的节能和新能源汽车技术平台，重 点突破核心技术。 输管理等多项规费统一为一种税，是对各种收费 第五，实施燃油税，是交通运输部门统一道路 和乱收费进行的全面清理、简化、透明，既有效 管理，提高行政效能的发展途径。我国道路多为 抑制了公路乱收费现象，又能为公路建设和维护 国家投资兴建的，而国家出资主要来源于财政收 提供稳定可靠的资金来源。从而有效解决了原来 入，财政收入主要来源于税收，税收取之于民， 用 道路条块分割导致的管理成本加大的问题，降低 之于民，因此收取“过路费”、“过桥费”的做法 执法成本，提高行政效能，有利于国内统一通畅 实质上加重了通行者的负担，加大了人们出行和 道路的建设管理，促进交通运输业的长足发展。 货物运输的成本。燃油税费改革，取消了公路养 路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货 三、燃油税实施的挑战和应对措施 运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费 等六项收费，并将逐步有序取消已审批的政府还 我国燃油税改革，经过ｌ ４年的酝酿，克服重 贷二级公路收费，实质上就是把养路、路桥、运 重阻力，终于付诸实施。但是，燃油税改革关系 产业结构的调整，关系经济增长的可持续，关系 整个社会的和谐稳定，如何实施、实施效果如何， 是否能够真的体现“公平、节约、规范、减负”的 改革原则，这将是我们在改革实施过程中切实要 变”的总体要求。该通知提出三种渠道安置相关人 员，一是交通运输行业内部转岗；二是税务部门接 收；三足地方人民政府统筹协调，多种渠道安置。 对此，税务部门通过考试等方式接纳一部分人员 外，交通部门可以结合机构改革，通过设置养护公 司等途径内部消化并加强公路管理，达到双赢；针 解决的根本问题。 １、合理安置稽征收费人员，维持燃油税 改革的平稳运行 燃油税改革，由于取消六项收费，全国正式撤 岗“分流”人员近３０万，其中主要有两个朱源， ‘ 对暂时无法安置的人员，切实保障其正常生活，并 给予相关政策支持鼓励其自谋职业。 ２、加强油品市场管理，采取坚决措施打 击成品油走私 从石油进口看，“燃油税”改革政策出台后，石 油进口利润空问进一步拉大，使得成品油走私更 有利可图，将使石油走私问题再次成为油品管理 部分是养路费等六费的稽征人员，多为事业单位 编制内人员；另一部分是政府还贷二级公路收费 站点收费人员，以合同工为主，这些人员的合理安 置，将是燃油税改革平稳运行的关键。２００８年１ ２ 月１ ９日出台的 关于实施成品油价格和税费改革 的通知 明确表示，国家对稽征收费人员“转岗不 下岗，待安置期间级别不变、合规合理的待遇不 重点。政府需要加大对成品油走私的打击力度，采 取行政手段严密监控加油站的经营活动，并且对 走私猖獗地区采取重点防范措施，保障成品油市 场的稳定。同时，与国际走私活动危害 相近的国内内销炼油工厂产油、黑加 油站卖油行为由于利益驱动，也随着 燃油税推出粉墨登场。加强油品市场 管理，坚持铲除走私之风，建立良好的 市场环境，为经济的健康发展服务，是 我国实施燃油税过程中的工作重点。 ３．建立燃油消费补贴体系，将 利益返还落实到位 燃油税改革方案中，对由燃油税 引起的成品油价格变动导致的特殊群 租车行业、渔业（含远洋渔 业）、林业、城市公交、农 村道路客运（含岛际和农 村水路客运），根据成品油 价格升降幅度给予一定额 度的补贴。但这种补偿的 规定，过于笼统，不便于操 作。特别是面对数以亿计 的买油用油的农民、渔民， 怎样保证如实返还到每个 农民、渔民的手中，而不被 挪用、截留或干脆贪污、中 饱私囊，就成了一个非常现实的问题。如此，就 要求政府部门尽快建立燃油税补贴体系，对于出 租车和交通运输行业，可以在市场允许的范围内， 适当提高服务价格，由消费者承担一部分，政府负 担一部分。对农业用油，可根据测算核定的平均 为契机，研究与国际油价接轨的成品油定价机制。 方案确定现行围绕基准价浮动的定价方法， 改为实行最高零售限价。即成品油零售价格区间 不再限于基准价上下浮动８％，而改为只要不超过 政府指导价上浮４％的最高限价，价格多低都不会 单位面积用油量及农民申报的耕地面积确定补偿 额，直接给予补贴或在农产品收购价格中加入燃 油补贴；对渔业用油按照捕捞量与单位补偿标准 予以补偿。对于农业机具，可以提高现有的农机购 置补贴，进一步降低农机使用成本。总之，要切实 保障将利益返还落实到位。 受到干预。这意味着，成品油经营企业将获得一 定的定价自主权，成品油零售领域将引入价格竞 争。同时，国内成品油定价机制也以布伦特、迪 拜和米纳斯三地原油价格为基准，再加国内平均 加工成本和合理利润确定价格。这意味着以燃油 税征收为契机，国内成品油价格调整频率将加快， 与国际原油价格变动的联系日益密切。 ４、以燃油税征收为契机，清理石油价格 燃油税改革推出的同时推进成品油价格体制改 革，因为理顺资源价格十多年来一直是我国政府 的工作重点。国家发改委能源研究所研究员周大 地指出，燃油税的改革不仅是费改税的问题，而是 把我们的价格理到一个更合理的水平，以燃油税 燃油税改革对于推动社会节能减排、改善环 境质量、完善税收制度、调整产业结构、提高交 通部门行政效能具有重要作用。它的推出符合建 设和谐社会的要求。但是，燃油税实施过程中也 将遇到困难和问题，这些困难和问题的解决也将 促进燃油税改革在摸索中完善和前进。