第２ｌ卷第５期 牡丹江大学学报 Ｍｕｄａｎｊ ｉａｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓ ｉ ｔｙ ＶＯ１．２１ ｌｑｏ．５ ２Ｏ１ ２年５月 文章编号：１００８－８７１７（２０１２）０５－００９８・０４ Ｍａｙ． ２０１２ 城市流动人口服务管理研究综述与发展趋势 郭宏斌 黄山２４５０４１） （黄山学院经管学院，安徽摘要：流动人１２是和谐社会建设中需要关注的群体，也是城市社会管理的“重点与难点”所在。总 结与反思当前城市流动人１２）Ｉ￣务管理工作中取得的成绩与存在的问题及工作方法，积极推动流动人１２）Ｉｇ￣务 管理体制创新，吸收整合理论界与实践界研究成果，实现政府管理理念的“人本”转变，“用服务推动管理”， 建立健全流动人口管理体制改革利益相关者的诉求表达机制，探索统筹协调的流动人口服务管理机构与 工作机制。 关键词：流动人口；社会管理；模式；工作方法；公共选择理论 中图分类号：Ｃ９１２文献标识码：Ａ 经济的发展使得人口流动成为了一种社会常 态。频繁的人口流动为城乡经济的发展做出了积极 的贡献。实践证明，哪个地方的流动人口多，哪个 地方的经济就繁荣。但是，大量的流动人口也给流 年《社会建设蓝皮书》指出，北京市登记流动人口 占全市实有人口比重已达４０％。如何维护社会治 安、保持社会稳定、实现社会和谐成为“政治中心” 的北京市流动人口管理工作的重点。对此，北京市 和我国大多数城市如广州、重庆一样选择了“治安 管理为主”的“流管”模式。该模式由政法委或综 治委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，在 基层有派出所指导的协管员队伍参与管理。强调 “治安优先”是该模式最重要的特征。如采用“以 入地的治安、就业、计生、交通等工作带来了诸多 压力，如何应对与构建新形势下流动人口管理的长 效机制，应成为当前城市社会管理工作创新的重 点。回顾这一领域所取得的进展，总结新时期城市 流动人［１服务管理研究的成就，对于不断加强与创 新城市社会管理具有十分重要的实践价值。本文仅 对实践界较为典型的模式进行一个大致的总结和 房管人”、“暂住证管理”等方法确保治安稳定。当 然随着近年来政府执政理念的变化，在治安防范管 理的基础上强化服务是这些城市社会管理创新的 重点，并形成了现在的“治安管理拓展型”模式。 简单的评述，从中检视城市流动人口服务管理的基 本脉络与发展趋势。 我国城市流动人口服务管理的主要模式及 一、如北京市的鲁谷社区，根据流动人口的需求和群体 特点探索服务内容，实现“四个服务延续”，通过 “拓展服务”推动“治安管理”。如“拓展服务内 容；拓展服务层面；拓展服务保障；拓展服务对象”， 评价 综观近年来的实践，尤其是经济发达的人口流 入地对流动人口服务管理工作所做的探索使得目 前的服务管理呈现出多元化的发展趋势，主要有以 下几种模式： 效果较以前明显提高。“怛由于该模式普遍存在“管 理与服务”断裂，加之现阶段个人诚信的缺失致使 政府部门处于被动管理的尴尬状况，难以起到引导 人口有序流动的作用。［１ ’２．嘉兴模式：专业机构协调型 该管理体制试图通过成立单独的流动人口服 １．北京模式：治安管理拓展型 北京作为“首都”的区位与资源优势一直是“流 动人口”的“首选”，高端与低端人群都热衷于“进 京”寻找“机会”。据中国社会科学院发布的２０１ １ 收稿日期：２０１１－１２—１３ 作者简介：郭宏斌（１９８Ｏ一），甘肃兰州人，安徽黄山学院经管学院讲师，研究方向：公共管理、社会学。 ９８ 务管理部门（如新市民管理局）来加强流动人口的 服务和管理，从而形成一条良好的沟通协调运行机 制。目前的浙江嘉兴即是该模式的代表。例如，嘉 兴市在市、县成立新居民（流动人口）事务局，该 局局长由政法委副书记兼任，计生、公安、劳动、 卫生、教育、综治等部门抽调骨干集中办公；其主 要职能为组织协调相关部门开展工作，督促职能部 门履行职责。但该体制在实践中的最大问题是部门 仅是一种针对流动人口的协调机构，非实权的管理 部门，因而很难真正发挥专业型管理的特点，从而 也很难真正做到部门之间、政策之间的协调和沟 通。 ３．无锡模式：大人口机构统筹型 该模式是以“大人口”观为指导，通过某一机 构牵头（如人口计生委）来协调各部门行为，加强 对流动人口管理和服务的统筹。这种管理体制在原 有政府架构总体上不动的情况下，强调“大人口” 观，通过强化某一机构功能进而协调各部门行为。 目前，采用这种“大人口机构统筹型”管理体制的 主要代表省市是上海、无锡。 例如，无锡市按照 “大人口”的观念，强化市人口计生委的人口管理 服务规划指导职能，在计生委增挂“人口管理服务 委员会”牌子，增设协调处和信息管理处，承担全 市人口综合信息管理、人口发展规划和政策研究、 人口管理服务工作综合协调等重要职能。但是，“大 人口机构统筹型”的管理体制难以消除部门利益的 分歧，通过高层会议达到部门协调在具体管理实践 中还受到许多因素的制约。 ４．深圳模式：“积分入户”居住证型 该模式是对现有户籍管理体制的一种大胆创 新。意在消除“户籍”对外来人口的排斥，吸收对 流人地经济社会发展有贡献的优秀外来人口“长居 并入户”本地。对持有长期暂住证的人员赋予“居 民”身份，使其可以享受户籍制度所对应的养老、 教育、医疗、住房保障等一系列便利服务。［４］使外 来人口对所在城市产生认同感与归属感，从而自觉 融入城市，接受城市管理。如深圳市２００８年推行 “居住证”制度，以就业人口为对象办理居住证， 将原来单一功能的“暂住证”转变为具有综合服务 和管理功能的“一卡通型”居住证。该证的功能集 房屋租赁、劳动社保、计划生育、教育等多项内容， 体现了管理与服务并重，也显示了流入地政府“兼 容并蓄”的执政理念。但是该模式很大程度上受制 于“流人地政府”的改革决心与财力，如何保障“积 分人户”制度的科学性与有效性，目前还有待明晰。 以上四类管理体制，其形成多与各地经济社会 发展的差异、目标定位有关。“治安管理模式”由 于采用严格的“公安挂帅”，短期内效果明显，但 服务质量未能及时跟进，导致“政府”与“流动人 口”的关系最终演变成了“猫鼠游戏”。“专业机构 协调型”、“大人口机构统筹型”与“积分人户”居 住证型虽在短期内效果不如“治安管理”明显，但 就长远来看，以服务推动管理应是未来城市流动人 口管理的趋势。 二、城市流动人口服务管理常见的工作思路与 方法 从城市流动人口管理的实践经验来看，现有 “服务管理”多从“出租屋”人手，常见的做法有： １．在社区设立出租屋管理员或“房屋咨询中 心”，推行“卡式管理”或“相册管理”，通过人房 同管，准确掌握房屋、房主、租住人之间的关系， 实现流动人口的信息采集。嘲 ２．根据流动人口的现实表现，推行分类分层 管理。如将出租户分为：Ａ级高危人员重点管理、 Ｂ级一般人员常规管理、Ｃ级放心人员管理。并根 据不同的对象，采取区别管理措施。如合肥市西园 社区的“颜色”管理探索。嘲 ３．成立出租屋业主协会，推广“旅业”式的 自助申报平台，明确房东的权利和义务、运用经济 杠杆，利用出租屋业主监督管理流动人口。 ４．将房地产经纪机构门店纳入社区管理体系 之中，依托搭建房屋经纪机构的出租屋管理数据平 台，做到房地产经纪机构店、公安信息管理系统联 动管理。 ５．“社区化管理”工作模式。通过建围墙、堵 路口、设岗亭等措施，对社区内的人、车实行封闭 式社区化管理。将社区警务工作站、流动人口服务 站整合，建立综治中心。 ６．“流动人口自主服务管理”模式。建立流动 人口的自治组织，推行“外地人管外地人”，同时 加强自治协会规范管理，明确会员各项工作职责和 工作制度。 三、我国流动人口管理体制改革的决定机制分析 从现有研究来看，有关流动人口管理的文献并 不少见，学者们分别从不同角度，尤其从户籍角度 解析了流动人口管理体制改革及其走向。 学者 们认为，流动人口管理需要创新，需要建立统一高 效的协调机构，稳步推进户籍制度改革。但这些研 究大都缺乏对流动人口管理的制度挖掘。是什么因 素影响乃至阻碍着流动人口管理体制改革？多数 学者认为是政府的管理理念，至于具体原因，学界 并未深究，也未产生较有解释力的观点。直到肖周 燕等人提出的“公共选择理论”视角，似乎为长期 困惑的理论界找到了一个突破口。［１ ｌ】该观点认为 地方政府喜欢将流动人口作为实现目标的外在要 素而非天然的服务对象，并根据流动人口对“政绩” “流动人口管理”政策的取舍其实质是一种公共选 择，同样涉及成本与收益，当然也追求效用最大化。 作为公共选择主体的“政府”也是具有理性和私利 的“经济人”，具有自己的动机与利益需求，关心 政策的成本和收益。【１２】因此，作为“经济人”的 管理主体 作用的大小来决定采用何种管理体制。当然，其他 的一些利益相关者也间接影响着流动人口管理体 制改革的公共选择过程。如政府职能部门（经济、 公安、劳动、计生等）与本地居民、流动人口等， 他们在流动人口管理中形成了如下格局： 管理客体 经济部门 塾：垄墨 些丝塑重要！ 茎垫 目标激励人口流人 流 本 公安部门 垫盟 堕歪亟垫△旦筮 目标：立足防范．加强管理 由 地 …—．谣熬煎 扒金、一撂蓝据 基李公越愿务＿…件，借助外界的同情和干预来表达诉求 ………………一 动 地 央 政 管理理念 大政方针 ＼ 渠道：无法定渠道和合法组织，往往通过破坏性行动和社会性事 ｋ＼ 方 劳动部门 动机：促进流动人口就业，维护权益，同时防止对本地 居民就业造成冲击 人 居 府 政 教育部门 计生部门 动机：解决流动人口子女的教育问题，同时防止过分影响本地居 垦王塞墼亘垂量塑 缝 目标：量力而行为流动人口子女提供适度服务 口 民 府 效 燕趔远垫△旦 豆荭强 盐笙 目标：充分掌握信息。落实计生政策 运壅！丝 垫盒蕉星：熊 鎏 厶旦堕塾些：鎏室 撞曼童墨丝亟亘丝堕 渠道：政府和合法组织直接代表本地居民的利益．通过人大代表，政协委员代言 间接利益相关者 、直接利益相关者 图１ 流动人口管理体制改革的利益相关者分析 在该格局中，地方政府及其职能部门、流动人 口和本地居民是流动人口管理体制的直接利益相 关者。而由于各种原因，这些利益相关者在制定政 策时并不享有均等权利。地方政府拥有行政权威， 在格局中居于核心地位；本地居民也可以通过选举 人大代表或地缘影响地方政府决策；而流动人口管 理却处于无人代言的“失声”状态，对地方政府决 策的影响偏小。 四、我国流动人口管理体制改革创新的趋势与 走向 改革与创新可做出如下路径选择： 其一，进一步强化政府以人为本的施政理念， 把促进流动人口的社会融合作为社会管理的基本 目标。如运用“新市民”理念，积极推行“流动人 口本地化”政策，强调用开放、包容、平等的理念 善待他们，全面落实在就业、住房、医疗、社会保 障等方面享有与本地市民同等的待遇，建立完善流 动人口居住证制度，变暂住为常住，促使流动人口 平等地融人城市成为“新市民”，用“服务推动管 理”。 从以上分析可以看出，无论是“治安管理”， 其二，建立健全流动人口管理体制改革利益相 关者的诉求表达机制。应当看到，流动人口管理体 制改革主要取决于政府的行为模式，同时也受到其 他利益相关者的影响。因此，政府除了积极转变自 还是“专业机构协调型”和“大人口机构统筹型”、 “‘积分入户’的居住证型”的流动人口管理体制， 其人口管理体制的形成都是在考虑改革成本的前 提下，多个利益相关者根据自身的约束条件进行选 择并相互博弈，尤其是政府主导下的政府内部各部 门之间的博弈的结果，因此，流动人口管理体制改 革，根本在于政府行为模式的改革。其管理体制的 １００ 身行为模式外，还应为各利益相关者提供表达诉求 和平等博弈的制度环境。允许流动人口建立代表自 身利益的组织并使之合法化，增强其诉求表达和利 益博弈能力。 其三，整合与探索统筹协调的流动人口服务管 的基本模式和特征［Ｊ］．北京联合大学学报（人文 理机构与工作机制。针对目前流动人口“多头管 社科版），２０１０，（２）：９２． 理”，缺乏统筹协调的现象，加强流动人口服务管 ［４】南方日报．不仅要让外来工“稳得住”，更要“住得 理工作的领导体制建设，建立强有力的领导机构， 稳”［ＥＢ／ＯＬ］． 是今后流动人口服务管理工作要解决的首要问题。 ［５］郭宏斌．黄山市荷花池社区流动人口计生管理服 要对流动人口服务管理工作的行政资源进行充分 务的新模式【Ｊ］．南京人口管理干部学院学报， 整合，理顺流动人口综合管理和服务工作多元主体 ２００９，（１）：８０． 格局。同时，还要推进流动人口综合管理和服务的 【６】法制日报．“红黄蓝”绘出流动人口“颜色管理” 工作创新，实现管理和服务工作主体的多元化。 图，合肥流动人口管理样本解读［ＥＢＩＯＬ］． 改革开放３０多年，流动人口服务管理的创新 【７］李泽福．从湖州市的实践谈流动人口服务管理新 实践表明：以“服务”为取向的有效政府管理和融 对策【Ｊ】．公安学刊，２００８，（１）：２０． “教育、服务、维权、管理”为一体的流动人口服 【８］李玲等．大城市流动人口特征及管理【Ｊ］．人１７研 务管理模式，将是“户籍制度”废除之前城市社会 究，２００１，（２）：４９—５０． 管理改革的方向，更是服务型政府建设的重要体 ［９】陈颐．对外来人口管理体制的思考［Ｊ】．江苏社会 现。 科学，２００６，（５）：１４２． 参考文献： 【１０］彭希哲等．权利回归与制度重构【Ｊ］．人口研究， ［１】鲁谷社区流动人１：７服务管理方式的创新研究 ２００７，（４）：７－８． 【ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂｊｓｈｊｓ．ｇｏｖ．ｃｎ，２０１０—０９—２９． ［１ｌ】肖周燕．我国流动人口管理体制改革的决定机 【２】嘎日达等．北京市流动人口服务管理基层工作的 制及路径选择［Ｊ】．人口研究，２００９，（６）：９７． 模式与困境［Ｊ】．新视野，２００９，（５）：３２． ［１２］（美）史蒂文斯著，杨晓维等译．集体选择经济学 ［３】刘谦，赵华鑫．目前我国流动人１７：７服务管理实践 【Ｍ】．上海：三联书店，１９９９． （１－接９７页）容易地找到问题所在：类似于父爱 成一个多元参与的食品安全监管模式，从而国人能 主义和臣民意识的部分传统政治文化已经不适用 够放心地享用美味食品了。 于当下的中国。我们需要对传统政治文化有所扬 参考文献： 弃，同时吸收西方有益的政治文化。政府、市场和 ［１］ｈｔｔｐ：／／ｉｆｎａｎｃｅ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｒｏｌｌ／２０１ １０３２８／０７００９６０ 社会之间的地位应当要逐步趋于平等，而不是政府 １３２３．ｓｈｔｍｌ监管漏洞让瘦肉精有机可乘． 独大。这样的话，在食品安全监管中，政府就不会 【２】奚旭初．“瘦肉精猪”打垮多少监管者？［Ｊ】．人民公 是唯一的监管者，企业、消费者以及次要的利益相 安，２０１１，（６）． 关者也会自觉地承担起监管的责任。 ［３】百度百科一河南瘦肉件．ｈｔｔｐ：／／ｂａｉｋｅ．ｂａｉｄｕ．ｔｏｍ 从改革开放开始，经济一直受到重视，因而市场体 ／ｖｉｅ、＾，／５４２６５２２．ｈｔｍ 制的建设已经走上正轨。然而我国的公民社会却还 ［４１ ５￣］泽华．从臣民意识向公民意识的转变【Ｊ】．炎黄 很弱小，所以政府与社会之间需要更多的耐心和信 春秋，２００９，（４）：７７． 心，政府要对公民社会的成长拥有耐心，包容成长 ［５］ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ．ｓｉｎａ．ｔｏｍ．ｃｎ／ｃｏｎｓｕｍｅ／ｘｆｉｎｓｐｌ／２０ １ １ ０ 过程中发生的不良事件；同时，社会要相信政府逐 ４２６／０６４３９７５０３６４．ｓｈｔｍ．我国生猪养殖分散规模 渐改良的决心，体谅其治理过程中出现的偏差。 不大。猪肉安全从何破题． 在这样的相互理解下，政府应鼓励多元主体参 ［６】刘亚平，颜昌武．从“变化”走向“进步，＇．三氯氰胺 与到食品安全的监管中来，不仅监督企业的运营， 事件的启示［Ｊ］．武汉大学学报（哲学社会科学 也监督政府的执法，同时也培育了公民社会。如此 版），２０１１，（２）． 这般，相信未来便不会有以上的恶性循环，而是形 １Ｏ１